建设成熟完备的碳市场，我国面临哪些机遇和挑战？

  [中国石油新闻中心2022-08-02]
  2021年7月16日，全国碳市场正式启动。全国碳市场首个履约周期纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。一年以来，碳市场运行总体平稳，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元。全国碳市场的制度体系初步成型，建立了“配额分配—数据管理—交易监管—执法检查—支撑平台”一体化的管理框架，碳市场激励约束作用初步显现。通过市场机制首次在全国范围内将碳减排责任落实到企业，增强了企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识。
  全国碳市场建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。当前全国碳市场尚处于起步运行阶段，距离成熟完备的碳市场仍有差距。展望未来，碳市场的建设与发展既面临重大机遇，也面临艰巨挑战。
  全国碳市场建设面临历史性机遇
  一是碳达峰碳中和目标为全国碳市场建设提供历史性机遇。碳达峰碳中和目标是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求。碳达峰碳中和目标提出以来，各级政府对碳减排的重视程度与日俱增，社会大众的气候意识大幅增强。碳市场作为采用市场机制解决气候变化问题的工具手段，日益受到全社会的广泛关注。
  二是加快建设全国统一大市场为碳市场指明方向。历史上，我国的节能降碳政策以行政化的命令控制手段为主。碳市场是国际公认的市场化降碳机制，全国碳市场的建立进一步丰富了我国节能降碳政策体系，也是节能降碳政策由行政命令转向法制化、市场化手段的重要途径。建设全国统一大市场明确提出了着力打破地方保护和市场分割、打通制约经济循环的关键堵点、促进商品要素在更大范围内畅通流动的要求，也为碳市场的建设和发展指明了方向。
  三是新一轮技术革命与碳市场发展互促共进。当前，以绿色、智能为重要特征的新一轮技术革命正在蓬勃发展。绿色技术、低碳技术的广泛应用，可有效降低碳市场控排企业的碳排放水平，为实现碳市场减排目标做出突出贡献。同时，数字技术、遥感技术的快速发展，也为解决碳排放监测和碳市场监管问题起到重要作用。另一方面，碳市场作为低成本实现碳减排的工具，有利于激励企业进一步研发低碳技术，在不断降低减排成本的同时，也促进了节能降碳产业的发展壮大，实现技术和产业的融合互动。
  四是国际碳市场的蓬勃发展为全国碳市场建设提供新的动能。当前，全球实施碳市场机制的国家和地区不断增多，围绕碳市场连接、碳定价规则制定等合作和竞争日趋复杂。我国碳市场规模巨大并且还在持续发展，对全球低碳技术、投资等具有强大吸引力，在引领低碳科技革命、产业变革、消费升级等方面具有战略机遇。通过加快建设有中国特色的全国碳市场，积极参与碳市场等国际合作，我国能够为全球气候治理做出更大贡献，为全球可持续发展注入新动能。
  制度设计、政策协调、市场建设、基础能力等方面仍存挑战
  一是制度设计方面的挑战。作为碳减排政策工具，碳市场对实现碳达峰碳中和目标的贡献度应当是重要的考量。如何通过设计清晰、合理的制度实现上述政策目标是一项重大的挑战。碳市场的制度设计需要把战略的坚定性和策略的灵活性结合起来，并可根据宏观经济形势变化进行灵活调整。例如，碳市场扩容不仅需要考虑相关行业的数据基础，也需要考虑碳市场对相关行业国际竞争力的影响，还需要考虑宏观经济形势以确定扩容的时机。再如，碳市场总量目标的确定，不仅需要考虑企业的承受度和行业的发展前景，同时也需要针对宏观经济形势可能发生的变化做好应对方案，避免出现碳价大幅波动。
  二是政策协调方面的挑战。我国在节能降碳领域已经推行了大量行之有效的政策，这些政策的实施为我国过去一段时间碳排放强度的持续下降做出了重要的贡献。碳市场主要作用于大型高耗能企业，碳市场与既有节能降碳政策都需要面向碳达峰碳中和目标进一步完善，也需要进一步加强协调。例如，碳市场允许使用中国核证自愿减排量（CCER）抵消企业的碳排放量，但是绝大多数的CCER来自风电、光伏等绿色电力项目，因此需要加强CCER与绿色证书、绿色电力等政策协调，避免出现重复计算等问题。再如，现行的节能降碳政策大多具有一定的碳减排成本，这些“隐性”的碳定价工具如何与碳市场、碳税等显性碳定价工具相协调，也是需要解决的问题。
  三是市场建设方面的挑战。我国碳市场配额总量约45亿吨，去年一次性发放了两年配额，而一年来碳市场配额交易量尚未达到2亿吨，仅占已发放配额总量的2%左右。更为突出的是，大宗协议成交量占碳市场总成交量的83%，而挂牌协议成交量仅占17%，且近70%成交量发生在临近履约期的一个月，碳市场的流动性可见一斑。碳市场流动性问题产生的原因很多，既包括企业意识、基础能力等方面，也包括制度设计、市场规则等方面。欧盟早期经验也表明，碳市场流动性的提升也需经历一个过程。在未来一段时间，如何多管齐下提升碳市场交易活跃度，也将成为重要问题。
  四是基础能力方面的挑战。过去一年的经验表明，碳市场控排企业的意识、人员、数据等基础能力均存在一定不足，且不同企业之间的差距较大。以数据为例，碳市场启动不久就爆出了碳排放数据造假的案件。与常规数据造假案例相比，碳排放由于自身特性，如何准确计量本身就是重要的挑战。目前碳排放核算主要有统计核算法、在线监测法以及卫星反演法等，但每种方法都有不足和适用领域。因此需要参考国际经验及我国现实情况，制定统一、规范的碳排放核算方法以及相应的监测报告核查制度。
  碳市场是实现碳达峰碳中和目标的重要制度创新，也是一项长期的系统工程。下一步，应锚定碳达峰碳中和的不同阶段，坚持系统观念，注重处理好发展与减排、整体与局部、政府与市场、国内与国际等几对关系，进一步强化全国碳市场顶层设计，提出碳市场发展路线图，明确分阶段目标和工作重点。应加强碳市场与能源环境领域相关政策的协调配合，推动形成具有中国特色的碳税和碳交易相辅助、显性和隐性碳价相结合的碳定价制度。应着力完善市场功能，逐步建立主体多元、产品多样、交易活跃的碳市场体系，逐步将市场流动性提升至合理水平。应持续加强碳市场能力建设，着重提高碳市场控排企业的碳核算能力，强化监测报告核查制度，持续加大监管力度。在各部门、各行业和广大公众的齐心协力下，碳市场一定能够实现高质量发展。
  （作者赵盟为中国宏观经济研究院能源研究所副研究员，付毕安为该所助理研究员）