《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的能源视角
“良法善治”：环保法治化之根本途径
[中国石油新闻中心2014-11-04]党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(简称《决定》)。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”那么，“良法善治”对能源开发利用中环境保护问题的法律规制有何指导意义？能否帮助我国环境立法走出“西西弗斯困境”？对此，本报记者独家采访了北京大学环境科学与工程学院副教授梅凤乔。
依宪治国之于环境法律体系的核心作用——
梅凤乔：“良法善治”的基础是“良法”。《决定》提出，健全宪法实施和监督制度。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我认为，恢复宪法至高无上的法律地位，是我国法律体系能成为“良法”的根本所在，对我国能源环境立法工作有直接的指导作用。
自然资源及其提供的生态服务一般均具有公共物品的特性，由于其非排他性和非竞争性的存在，能源环境领域较易产生“搭便车”或“公地悲剧”的问题。自然资源是全体人民的“公共物品”，因此应由代表全体公民意志的机构予以管理，同时建立健全环境保护公众参与制度。
然而，我国法律体系并未对公民环境权进行明确界定，也没有独立性、具体性的陈述，只对涉及环境权的某些相关权利做了规定。要想使公众参与发挥出应有的作用，环境权这一基本权利的法律地位必须得到明确，并在此基础上，构建系统完整的环境法权利体系，保障公民环境权。
在宪法中明确规定公民环境权，是公众参与环境保护的权利基础。权利只有在宪法上得以明确，才会在部门法上得到进一步规定和落实。对于环境权的内涵和外延，应由环境保护基本法《环保法》进行规定，并在各项环境保护单行法中加以具体化，使环境权具有实践性，使公众真正可以运用环境权来参与环境保护。
重点领域立法之于能源环境问题的针对性——
梅凤乔：在重点领域立法方面，《决定》特别提出，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。用严格的法律制度保护生态环境。建立健全自然资源产权法律制度。我认为，这些规定对于能源环境立法工作的针对性极强。
能源环境问题的法律规制面临着能源法与环境法如何相互衔接和协调的问题，而我国在这方面还做得远远不够，原因就在于我国能源立法相对薄弱，能源法与环境法这两个部门法的关系尚未理顺。
在能源法层面，我国并没有专门的能源基本法，已有的能源单项法包括《煤炭法》《电力法》《矿产资源法》及《可再生能源法》等，《石油天然气法》《原子能法》等重要的单项法尚未出台。现行能源单项法更多涉及能源开发利用方面的问题，而对环境保护的一般性规范仍处于空白状态，能源资源勘探开发对生态环境的补偿机制及责任方也均没有明确规定。
在环境法层面，现行环境立法存在着重污染防治、轻资源保护，规定缺乏可操作性，市场机制不足，违法成本低，公众参与有效性不足等诸多缺陷。我们有《大气污染防治法》《水污染防治法》等，但在自然保护区、生物多样性保护等生态保护方面，我国尚未出台国家层面的专项法律。
目前，我国能源环境法律之间缺乏有效的沟通协调，对同一问题往往有不同要求，造成执法困境。因此，《决定》提出的制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，有助于强化我国能源立法，对于出台能源基本法及修订现行环境法体系有着极具针对性的推动作用。
依法行政之于环保法权威的重要意义——
梅凤乔：只有“良法”得到“善治”，才能真正维护法律的权威性。环境立法工作的“西西弗斯困境”，根源正在于环境法得不到有效执行，法律权威性大打折扣。《决定》提出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。
在能源环境领域，依法行政面临的困境，很大程度上是由于法律政策化、政策法律化。现行能源环境法体系中有不少法律被称为“政策法”，比如《清洁生产促进法》《可再生能源法》等存在较多指导性、建议性、鼓励性条款。同时，我国环境法律体系包含大量政策性规范，而环境政策与环境法律缺乏统筹协调，对环境法律的实施造成比较大的负面影响。
规定模糊、可操作性不强是现行环境法律法规中普遍存在的一个问题，导致有法必依、依法行政遭遇执行困境。对此，《决定》要求各级政府事权规范化、法律化，以明确不同层级政府承担的差异化责任。这有助于解决执法过程中可操作性不强的问题，也对能源环境法律规制的进一步完善有着重要的指导意义。
涉及油气开发利用环境问题的法律法规
◇针对勘探开发环境保护
《矿产资源法》《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》及《土地复垦规定》等法律法规中关于矿产资源勘探开采环境保护的一般规定，并非专门针对油气资源。
◇针对海洋环境保护
《环境保护法》《海洋环境保护法》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》《海洋倾废管理条例》《海洋石油开发工程环境影响评价管理程序》《海洋石油开发工程环境影响后评价管理暂行规定》《海洋石油安全生产规定》及《海洋石油平台弃置管理暂行办法》等。我国还签署了《联合国海洋法公约》《国际油污损害民事责任公约》及《国际防止船舶污染公约》。
◇针对船舶、机动车污染防治
除了海洋环境污染防治外，还包括《水污染防治法》第四十条及《防治船舶污染内河水域环境管理规定》；《大气污染防治法》第四章“防治机动车船排放污染”、《汽车排气污染监督管理办法》及《全国机动车尾气排放监测管理制度(暂行)》。
完善油气开发利用的环境法律规制建议
1.制定《石油天然气法》，设专章规定勘探、开发、油气集输、炼化、销售、消费等活动中的环保管理；制定《石油天然气行业环境保护管理办法》《陆上石油勘探开发环境保护条例》；尽快确立石油天然气战略储备的环境保护管理的相关立法。
2.修订《海洋石油勘探开发环境保护条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法规；制定《海洋环境调查、监测和监视办法》；完善重点海域排污总量控制的法规、标准；制定《海上油气田弃置管理规定》，明确海上油气田弃置的环保责任及拆除要求。
3.通过立法完善油气开发利用的环保监管体制，成立高级别的专门协调机构，使相关部门在统一管理或协调下能够有效运作，提升执法能力和执法效率。
4.制定《防治机动车排放污染管理条例》，加强对尾气的监控；通过优惠政策鼓励发展公共交通；以税收、多元化投融资等市场手段鼓励发展环境友好的运输方式。
5.修订《防止船舶污染海域管理条例》，加快建立水上(内水、海上)防灾体系，制定符合国家利益的油船安全技术要求，尽快建立国内船舶油污损害赔偿机制。