制度衔接：落实排污一证制的关键

　　[中国石化新闻网2016-11-29]国务院办公厅日前印发《控制污染物排放许可制实施方案》，这是我国生态环保领域改革的又一重大进展。所谓排污许可证，是指环保部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证，也是国际通行的一项环境管理制度。
　　由于缺乏有效的顶层设计和具体的实施办法，又没有法律规定作为保障，涉及排污许可证的制度实施效果始终不佳。现在环境管理的核心是改善环境质量，但各地排污许可证五花八门，难以实现统一公平。浙江、江苏、四川等25个省份先后不同程度地制定了本地排污许可证相关法规，截至目前，全国发出的排污许可证多达24万个。
　　我国的各项环境管理制度并行、交叉、重复，未能有效衔接，加上污染源数据不统一、多头管理的现象普遍，造成行政资源浪费，企业负担加重，污染治理措施难以形成合力。新的排污许可证制度是对现有各项制度的整合，将成为固定污染源在生产运营期排放行为的核心制度和基础制度。
　　排污许可证全面核发后，该证将成为企事业单位生产运营期排污行为的唯一行政许可，一企一证。排污一证制的推行，将在企业的生产经营阶段结束各地排污许可证混乱的局面。这一重大改革，有利于形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，深度契合了当前以改善环境质量为核心的环境管理要求。
　　按照国务院发布的方案，排污许可证管理内容主要包括大气污染物、水污染物，并依法逐步纳入其他污染物。落实排污一证制，要求企业主动申请排污许可证，主动记录自身排放情况，公开记录数据，接受环保部门的核查。可以看出，环保监督集中在事中事后，环保部门前期主要依靠核发许可证、信息管理平台建设、监管办法制定等制度和平台的完善来规范企业的行为。
　　柱立则墙固，梁横则屋成。依靠排污许可证的核发和内容的确定，治理污染不再依靠环保部门对企业违法行为“猫捉老鼠”般的监管。企业生产，要知道自己排放什么，要做记录。环保部查账时，企业生产产品采用相应产品工艺，就会有相应的排放量，如果企业没有记录且无法说明理由，环保部无需取证则可以判定偷排，将加以处罚。环保监督更加有效。
　　虽然《环境保护法》《水污染防治法》和《大气污染防治法》都对许可证做出明确规定，但这些规定基本上是原则要求，可操作性不强，尤其缺少对拒不领证、逾期拒不改正行为的制约措施，环保部门对这些环境违法行为难以实施监管和处罚。
　　要想真正让“一证制”收到预期效果，环保部需要出台相应的处罚制约手段，而且前期核发许可证的过程要严格审核企业的实际产品和工艺。环保部将尽快制定公布排污许可分类管理名录，且制定排污许可证监管暂行办法。
　　制度衔接是此次改革的重要内容，也是决定排污许可制改革成效的关键所在。环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。
　　用好这一制度，必须加强与现有环境管理制度的有序对接，避免出现管理真空。首先要做好与环评制度的有机衔接。其次要整合总量控制要求。将企业的排污总量落实到排污许可证上，将控制范围细化到固定污染源，实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变。同时，要做好与拟开征的环境保护税等其他制度的有机衔接。