复杂市场形势下欧佩克面临多重压力

  [中国石油新闻中心2024-11-12]
  冯保国 能源战略学者
  11月3日，欧佩克网站发布消息，沙特阿拉伯、俄罗斯、伊拉克、阿联酋、科威特、哈萨克斯坦、阿尔及利亚和阿曼将220万桶/日的自愿减产措施延长一个月，至2024年12月底。此外，这8个国家重申共同承诺完全遵守《合作宣言》，包括在今年4月3日举行的第53次部长级联合监督委员会（JMMC）会议上通过的额外自愿减产措施，并在2025年9月之前根据提交给欧佩克秘书处的补偿计划完全补偿2024年1月以来的过剩产量。
  实际上，欧佩克在突出成员国遵循合作原则一致性而致力于执行减产方案的同时，也表现出了对部分成员国超配额生产的无奈。这凸显了在欧佩克仍然没有从组织机制、运行机制和监督机制等方面作出根本性变革，难以显现和提升其对国际石油市场的预期影响力。
  在组织机制上成员国退出条件宽松
  在欧佩克组织章程中规定，任何石油净出口国在经成员国3/4以上同意，且伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委内瑞拉5个创始成员国一致同意，均可加入。但是，成员国如果要退出欧佩克，只需正式提交退出申请，即可以从下年度开始退出。有部分成员国经常“进进出出”，使欧佩克需要经常面对舆论压力，也显现出成员国之间在国家利益上存在差异。比如，印度尼西亚在1962年加入欧佩克之后，2009年1月暂停成员资格，2016年1月重新加入，但在当年11月再次暂停成员资格；厄瓜多尔1973年加入后，1992年12月暂停成员资格，2007年10月恢复资格，但决定2020年1月1日起退出等。简单的加入条件和更简便的退出程序，增加了欧佩克提升组织凝聚力的难度，在面对国际石油市场出现的剧烈变化时，只有照顾到所有成员国的不同利益诉求才能达成一致协议，实现组织目标。
  协商一致的原则在紧急时刻易错失最佳决策时机
  欧佩克是基于维护国家主权权益，夺回被欧美石油公司控制的石油资源而成立的。因此，突出成员国主权权益和共同利益成为欧佩克在设计运行机制时坚持的极其重要的原则，并在其之后的运行中始终体现出协商一致的原则。在欧佩克成立后的20年内，对该原则的持续坚守促进了成员国国家石油公司的崛起，获得了对石油和天然气资源的掌控力，增强了经济发展的动力，为提升经济社会发展和民众福祉创造了良好条件。
  但是，在面临国际石油市场的复杂形势、外部经济形势出现变化等情况时，都对全球经济发展和原油市场供需平衡产生了巨大影响，欧佩克始终在强化对话中艰难推进实施减产措施，以促进市场供需再平衡。直至2016年11月，欧佩克与10个非欧佩克国家共同签署了《合作宣言》，确立了欧佩克+合作机制，从2017年开始共同实施减产约180万桶/日，其中欧佩克成员国减产120万桶/日、10个非欧佩克国家减产55.8万桶/日。2019年，进一步签署《合作宪章》，将欧佩克+正式确立为长期合作平台。
  协商一致的原则虽然是欧佩克以及欧佩克+合作的基石，但增加了达成协议的难度，一定程度上牺牲了效率，甚至在某些紧急时刻错失了决策的最佳时机。
  在监督机制上缺乏强有力的惩戒措施
  欧佩克建立了以探明石油储量为基础的石油产量配额机制，以协调成员国的石油政策，通过调整产量促进国际石油市场的供需平衡，维护价格稳定。因此，各成员国存在多报告探明储量而获取更多产量配额的动机。根据睿咨得能源最新公布的数据，今年1月1日，欧佩克成员国探明石油可采储量为6570亿桶，远低于其官方报告的1.215万亿桶。
  如何获取各成员国石油产量的真实数据以监测市场供应和评估市场平衡，是欧佩克面临的重要问题。但是，从欧佩克每月发布的月度石油市场报告看，采用了与成员国直接沟通和二手来源2种方式分别列示相应的石油产量，二者之间经常存在差异，且欧佩克将引用二手来源产量作为主要分析基础。在欧佩克＋成立之后，虽然欧佩克对原有的监督机制进行了改进，即由欧佩克和非欧佩克国家共同组成的JMMC和为该委员会提供服务的联合技术委员会（JTC），跟踪评估减产协议和产量配额的执行情况。但对于超产的成员国，依然没有强有力的惩戒措施。
  缺乏强有力的监督机制和惩戒措施，其直接结果就是在持续多年的减产环境下，市场参与者已经开始经常性地忽视其发布的减产执行情况公告和所作出的减产措施。欧佩克+一直声称2020年以来的减产措施得到了较好执行，并有部分国家在减产协议之外相继实施自愿减产。欧佩克6月2日发布的公告称，当前协议减产配额为366万桶/日、自愿减产配额为220万桶/日，总计586万桶/日。但是，按照欧佩克公布的年度报告，扣除伊朗、利比亚和委内瑞拉3个不受减产协议约束的国家，其他欧佩克成员国2023年石油产量为2223.4万桶/日，比减产基线（2019年产量2370.1万桶/日）低146.7万桶/日。
  未来，欧佩克+如果不对监督机制进行改革，制定行之有效的超产惩戒措施，对市场的影响力将面临进一步下降的风险。
  难以弥合的油价需求差异
  石油收入是欧佩克+成员国重要的经济支柱和外汇收入、财政收入来源。这也是欧佩克+能够在国际石油市场严重供大于求的情况下达成减产协议，并有较好的减产遵循率的最重要基础。但是，由于各成员国经济发展程度和社会状况存在较大差异，对维持财政收入平衡和国际贸易经常账户平衡所需的油价相差巨大，一旦市场出现好转，就会促使部分成员国不顾一致达成的减产协议而步入超产进程，试图获取更多石油收益。按照国际货币基金组织的数据，主要欧佩克+国家2000年以来财政平衡油价平均为94美元/桶，远高于布伦特现货同期平均价格（66.46美元/桶），其中，财政平衡油价超过100美元/桶的有伊朗、哈萨克斯坦、阿尔及利亚和巴林，低于50美元/桶的有阿联酋和卡塔尔，沙特阿拉伯和俄罗斯的财政平衡油价分别为82.3美元/桶、52.6美元/桶；维持经常账户平衡油价平均为56美元/桶,虽略低于同期布伦特现货平均价格，但各国之间差异巨大，最低的土库曼斯坦为28.8美元/桶，最高的哈萨克斯坦为85.4美元/桶，沙特阿拉伯则为56.9美元/桶。
  此外，欧佩克+主要成员国普遍制定了向绿色低碳转型发展的规划，力图推进实现经济结构多元化，降低对石油工业的依赖程度，减少全球能源转型的影响。但是，这些国家推进经济多元化发展所需资金仍然严重依赖现有石油工业。即使考虑国际融资，金融机构也将主要依靠油价对其信用评级、融资担保、利率水平等融资要件作出评估。