日本率先开发可燃冰震动能源界

　　[国家石油和化工网2013-11-25]我国在进行了第一次全国性页岩气资源评价后，中国的页岩油气开拓很快进入试点性的勘探开发实践。打了一批参数井和进行多段压裂的水平井，取得了令人关注的业绩，在一批井上获得相对稳定的高产气流、油流。与美国不同的是：工作不限于古生代海相页岩气、而同时向不同时代的陆相、海陆交互相地层；对象不限于页岩气，而一开始就主动向页岩油探索。正是这批工作初步证实中国有丰富的页岩油气资源，也有相当的技术基础。

　　近年来，涉及油气体制改革的研究越来越多。有的源于国家主管部门的倡导，有的出自非官方研究机构。这批研究成果分析了来自体制方面的对油气（特别是非常规油气）发展的阻碍和相应建议，有的直接呼吁成立以改革管理体制为主要目的国家级试验区。这些研究引起了国内外的关注，有的得到国家领导机构的重视，从而为今后的工作奠定了基础。与这些研究相应，2011年12月国务院批准页岩气为新矿种，实行新的管理办法。此后出台的相关政策，开始允许多种类型企业进入，奏响新一轮油气体制改革的“序曲”。

　　页岩油综合试验区的宗旨

　　改革要涉及到许多方面的利益，要涉及到对中国国情的认识，有不同意见是必然的。为了以最小的改革成本谋求最大的成效就需要一个实践——认识不断反复、深化的过程。综合试验区实施的过程也是调查研究的过程，其是改革大业谋事之基、成事之首。这个过程必须从点上试验开始、摸索经验，形成初步方案后再逐步推广，逐步深化完善使之成为指导工作的项层设计和各项具体政策。应分期分批实施，纵向上逐渐深化、横向上相机扩展。可以要求，从综合试验区产生的第一轮政策建议在“十二五”末期初步形成，在“十三五”中期推广，以期能在“十三五”末期取得促进页岩油气产量达到一定规模的成果。

　　油气主要主管部门首先是国土资源部，但整个工业链的管理涉及到财税、商务、科技、环保等诸多部门。我国油气工业的主力军是国家石油公司，改革要打破垄断，更要以创新的企业体制发挥这类大公司的主导作用。改革中会出现非油国企进入油气行业，更会出现大量多种所有制的中小石油或涉油企业（包括合资企业）。因而要有各类企业的代表参加，也可吸收各类研究机构和智库参与。经济改革要发挥中央和地方两个积极性，资源开发利用有明显的地域色彩和地方利益，因此更要有实验区的地方政府代表参与。

　　从目前的进展看，重庆、贵州、四川三省（市）进展较大，页岩气的勘探开发已有一定的基础。更难得的是地方政府有相当大的积极性并已做出了不少贡献。它们可作为试验区的选择地。笔者建议可首选重庆。

　　执行和完善勘探开发区块的准入—退出机制

　　地下资源勘探开发运营的前提是获得合法的区块。油气属特殊矿产资源，其区块的审批权在中央委托的国土资源部，即所谓一级管理。长期以来只有少数国家石油公司有区块申请权，但随着页岩气作为独立矿种并实施了第一、二轮区块招标后，这一“准入”门槛已大为降低。这一新机制又在《页岩气产业政策》中被再次肯定。现有的法规在区块登记准入的同時还规定了其退出机制，在企业未按时完成约定的工作量时须缩小、以致退出该区块。但长期以来这一退出机制没有得到认真地执行。以致形成几个国家石油公司对从常规油气、致密油气和煤层气角度上看的所有有利的区块的“全覆盖”，形成了事实上的“终生占有”，致使许多地方勘探、开发投入长期不足，区块的准入-退出机制僵化了。这造成了对油气发展的严重制约。因此，改革首先指向依法实施区块登记-退出。

　　活跃的油气市场要求在改革中进一步放低准入的门槛并简化审批手续，以使各种规模、各种所有制企业在申请区块中有平等的权利。这里的各种所有制包括央企、地方企业、民营企业以及它们之间多种形式的合资合营等。按照能源局油气司某负责人在一次公开会议上的解释，这里可指地方企业到现在仍由国家油企所占有的区块内，与其共同勘探开发。在这方面油气的中、下游已迈出了步子，形成多种形式的合资合营，如西气东输三线吸收多种资本入股，广汇公司独资修建哈萨克斯坦到新疆吉木乃的管线和液化天然气厂。在上游也出现了打破区块限制的例子，如中石化与新疆中核天山铀业有限公司合资成立中核石化铀业有限公司并签订了《新疆察布查尔县扎吉斯坦铀矿床开采协议》，允许后者在中石化的油气区块勘查和开采，实现了两类企业、两种矿产的交叉勘查和开采。显然，生产实践已突破了已有法规的局限性，有所创新。对现有法规已经暴露出若干不够合适、缺乏可操作性的地方，应根据实际情况进一步补充、修改、完善。

　　上面提到不同类型公司在勘探开发上平等权利问题，这就涉及到外资企业。笔者认为应以更开放的态度欢迎外资企业进入非常规、进而至常规油气领域。首先是合资，并且不必强调中方必须控股，进一步还要考虑外国独资企业进入。其次，还要重新认识对外合作专营权，将海上油气、煤层气的对外合作权仅授予某一公司不仅是“政企不分、以企代政”的表现，而且已经暴露了它对相应领域发展的束缚，应予废除。上述问题也可在试验区内先行先试。

　　目前法规允许已获得的勘探开发区块转让，但必须合乎相关规定并到主管部门备案。在实际执行中获得区块者往往保留区块占有权而将实际勘探权转包给第三者，并不去登记备案。这种灰色操作为权力寻租和腐败创造了条件。应对这类转让有更明确的规定，使其便于操作、便于监管。

　　然而对区块退出不能采取简单的处理办法，要使已占有区块的公司在不影响既定的生产进程的情况下逐步、有序地退出一部分区块就必须做艰苦细致的工作。我们期望出现“国进民进”的局面。这里的“民进”是指迎来大批多种所有制企业的成长和进入油气勘探开发，“国进”是指原占有大量区块的国家油企集中量在相对缩小的区块里以取得更大的油气进展。这就要求在改革中讨论、摸索，找到符合实际的处理办法，以实现蓬勃、协调发展。

　　与区块登记关联