全球碳市场运行平稳促进绿色发展成效显现

  [中国石油新闻中心2023-08-01]
  编者按：2021年7月16日，全国碳市场上线交易启动。两年来，碳市场总体运行平稳，制度体系与政策框架不断完善，企业减排意识和合规能力明显增强，碳排放数据质量明显改善。交易价格稳中有升，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现。同时，促进了企业实施节能降碳改造，提高了发电行业效率。
  本期《环球论谈》邀请专家总结我国碳市场运行两年来取得的成就、经验，分析未来面临的挑战和机遇，并针对进一步完善我国碳市场提出建议。同时，概述全球最成熟的碳市场——欧盟碳市场的发展历程和新特点，试图为我国碳市场发展提供一定参考。
  完善碳市场机制?推进与国际接轨
  刘长松?国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
  为更好地推动实现“双碳”目标，发挥碳市场的减排与纾困作用，积极应对疫情结束后经济增长压力较大、全球产业链价值链绿色化趋势及挑战，我国需要持续完善碳市场机制，推动国内碳市场与国际碳市场连接、共同发展，发挥碳市场对经济社会绿色低碳发展转型的引导作用。
  全国碳市场运行平稳?取得积极成效
  总体上，全国碳市场运行制度框架体系基本建成，市场运行平稳有序，为推动节能降碳发挥了重要作用。全国碳市场第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖碳排放量约45亿吨。自2021年7月启动至2023年6月底，碳排放配额累计成交量2.37亿吨，累计成交额109.11亿元。碳市场制度体系不断完善，制定出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》和登记、交易、结算等方面管理规则，以及企业温室气体排放核算报告和核查等技术规范，为碳市场交易提供了重要支撑。通过配额分配建立市场化的节能降碳激励机制。全国碳市场排放配额分配采用基于行业碳强度的基准值法，有利于保障电力供应和能源安全，同时也有利于提高发电行业效率，对发电机组形成有效的激励约束机制，有力推动了企业实施节能降碳技术升级改造。
  通过碳市场履约，企业节能减碳意识和合规能力得到明显提升。全国碳排放配额（CEA）市场呈现出履约驱动的发展特征，《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》指出，按排放量计算，全国碳市场总体配额履约率为99.5%。分地域看，海南、广东、上海、湖北、甘肃五省市全部完成配额清缴履约。目前我国碳市场每两年履约一次，碳排放配额成交方式以协议成交为主，占比约为83%。由于近期碳配额分配主体及分配方式基本不变，企业持有的碳配额可结转至下一履约周期。预计市场碳配额整体供应充足，同时未引入其他参与主体，履约驱动的发展特征仍将持续。
  “渐进式”“分步走”的市场建设策略有利于降低市场风险。全国碳市场启动初期仅纳入电力行业，主要考虑到发电行业管理制度相对健全、排放数据基础较好。未来随着各行业碳排放数据管理能力的增强，全国碳市场将扩大行业覆盖范围，纳入钢铁、石化、建材等高碳排放行业，通过丰富交易主体、交易产品和交易方式，提升碳市场的流动性、开放度和有效性。
  不断完善碳市场机制?助力实现“双碳”目标
  与欧盟等成熟碳市场相比，目前我国碳市场总体处于初级发展阶段，行业覆盖单一，碳市场的成熟度和活跃度有待提升。我国碳市场交易换手率约为3%，而欧盟碳市场交易换手率为417%，我国碳市场活跃程度还有很大的提升空间。此外，两个市场碳价也存在较大差距。因此，我国需要不断完善碳市场机制，充分发挥碳市场的减排激励功能。
  第一，推动全国碳市场扩容增效与抵消机制建设是完善碳市场的重要方向。完善碳抵消机制有利于扩大碳市场影响力。CCER（中国核证自愿减排量）可用于全国碳市场履约、试点碳市场履约、自愿减排需求、企业与大型活动碳抵消等，具有较强的资产属性与金融属性。CCER即将重启，可为碳市场提供更多灵活性与低成本履约方式。自2017年发改委暂停CCER备案申请以来，已积累了一定的市场需求和热度。目前减排量备案项目共计254个，累计产生减排量约7800万吨，远低于市场需求。根据我国对可再生能源、林业碳汇、甲烷利用规模等的测算，CCER潜在总供给也超过30亿吨/年，未来CCER一级市场重启后，备案项目及新开发项目产生的核证减排量集中上市，将对CCER市场价格产生一定冲击，也对全国碳市场供需平衡及市场预期产生影响。
  第二，统筹推进不同类型碳市场融合发展。我国碳市场分为强制性的配额交易市场和自愿减排交易市场，碳交易以配额交易（CEA）为主，自愿减排交易为辅。重点排放单位可使用核证自愿减排量（CCER）或其他减排指标，抵消其不超过5%的经核查排放量；据此测算，每年抵消需求约2.25亿吨。推进自愿减排交易，有利于促进可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等项目的发展，激励更多企业参与温室气体减排行动，加大对“双碳”领域的投资。
  试点碳市场在覆盖行业及企业纳入门槛、配额分配方式、交易主体、交易品种、数据质量控制、监管制度等方面先行先试，为全国碳市场提供了重要借鉴。自2011年以来，北京、天津、上海、广东、湖北、重庆等碳交易试点相继启动。配额有偿拍卖方面，上海、湖北、深圳开展了碳排放配额有偿竞拍，对平抑碳市场价格风险、控制企业履约成本、增强碳市场流动性等发挥了积极作用。行业扩容方面，广东碳市场通过加强企业碳排放信息报告与核查能力建设培训，将数据中心、交通、建筑等相关行业企业纳入。碳金融方面，广州碳排放权交易所持续开展碳金融标准建设，与银行等金融机构开展碳金融产品创新，办理碳配额抵押融资业务、碳配额质押业务等，不断提升企业碳资产管理能力。
  第三，推动碳金融产品创新，提升碳市场流动性和市场活力。夯实碳市场的法律基础，加快建立统一的碳排放核算体系，促进全国碳市场和试点碳市场协调发展。加快碳金融产品和服务体系建设，丰富碳交易品种，扩大交易主体，推出碳期货、碳期权等金融衍生品，提升碳市场的流动性。
  2022年，生态环境部等部门启动了气候投融资试点工作，共23个地方获批开展试点，19个地方将碳金融体系创新发展作为试点建设的重点，试点地方推动金融机构探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务，采取措施激发碳市场活力。
  探索推进国内与国际连接?有效应对国际“碳壁垒”
  随着国际航空与航海行业减排进程加快，我国作为航空、航运大国，加快推动相关行业与国际接轨十分紧迫。2023年7月，国际海事组织（IMO）通过了2023年减少船舶温室气体排放战略，提出到2050年前实现国际航运温室气体净零排放。到2030年，国际海运温室气体年度排放总量比2008年至少降低20%，力争降低30%；到2040年年度排放总量比2008年至少降低70%，并力争降低80%。目前IMO正针对航运业制定技术性与经济性减排措施，针对船舶实施碳定价机制受到高度关注。我国是航运大国与货物贸易第一大国，研究推进航运业参与碳交易的方案与路径，加快打造绿色低碳航运十分紧迫。
  国际民航组织（ICAO）为全球航空业建立了市场化减排机制。国际航空碳抵消与削减机制（CORSIA），通过使用合格排放单位（EEU），抵消无法通过航空技术改进、日常运营技改以及可持续航空燃料等减少的国际航班碳排放增量。截至目前，已有119个国家参加CORSIA。CORSIA分三个阶段，2021—2023年为试点阶段；2024—2026年为第一阶段，自愿参加；2027—2035年为第二阶段，强制参加。CORSIA使用2019年碳排放量数据确定基线，将2019年碳排放量设定为100%；从2024年起，碳排放量为2019年的85%。按以下方法确定碳抵消要求。2021—2032年，行业占比100%；2033—2035年，行业占比85%，个体占比15%。这意味着未来航空公司需要购买碳信用额来抵消其排放增量。
  CORSIA规定了可采用的项目减排机制。在每个阶段履约期结束时，运营商必须提交报告以证明符合抵消要求，表明已购买了足额的碳信用来抵消过去阶段增长的排放量。目前有8个减排机制产生的碳信用可用于抵消，CCER是其中之一。
  欧盟实施碳边界调节机制（CBAM），为加强碳市场的国际连接提供了重要动力。2019年12月，欧盟“绿色新政”提出了CBAM，为避免“碳泄漏”，将对生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口商品征收碳关税。CBAM于2023年4月获正式通过。CBAM一经提出，就在全球范围内引发了巨大争议，在公平性和合法性等方面遭受质疑。目前我国与欧盟在碳价方面存在较大差距，征收碳关税会增加出口企业成本压力，受CBAM影响相对较大的行业是钢铁、铝及铝制品。短期内影响可控，但中长期随着政策措施扩大以及全球供应链绿色化低碳化趋势加快，对我国经济的影响将显著上升。
  2022年，七国集团（G7）提出“气候俱乐部倡议”，英国、日本、美国也在研究制定碳关税类似措施，后期可能会出现“碳关税联盟”。加快完善国内碳市场机制，纳入钢铁、有色金属等相关行业，加强企业与产品层面的碳核算与低碳产品认证，有利于应对“碳关税壁垒”，确保出口贸易平稳发展。
  欧盟碳市场对排放约束效能增强
  董一凡?中国现代国际关系研究院
  欧盟在全球范围内最早建立覆盖其全部经济体的碳市场，并且经历多次改革，碳市场不断向成熟体制方向演进。近期，欧盟面向2030年气候排放目标，进一步推进碳市场机制新一轮改革。未来碳市场机制对其整个经济体排放约束的效能将增强，但也给部分经济和产业带来挑战。
  持续推进碳排放交易体系建设改革
  欧盟碳排放交易体系（ETS）是全球最早建立的碳交易市场。2003年10月，欧盟就发布了“建立温室气体排放许可交易机制的指令”，创立了“欧盟排放许可”（EUA）排放权单位，并于2005年正式将市场体系上线，制定多阶段渐进式发展的规划。2004年10月，欧盟发布指令，支持国际气候变化框架下的碳排放配额与其市场对接。2007年，挪威、冰岛和列支敦士登3个非欧盟成员国加入了欧盟ETS。
  此后，欧盟持续推进ETS改革。2008年将航空业纳入体系。2009年，欧盟在ETS中增加2020年减排目标，并决定2013年后持续加快免费配额投放的削减幅度。2015年10月，欧盟通过条例，基于2021—2030的ETS第四运行阶段，对ETS进行大幅度修改。在配额改革上，拍卖配额占总量的比重应从2021年起达到57%，而欧盟预计在2021—2030年间每年投放配额的缩减速度由现在的1.74%升至2.02%。2018年3月，欧盟再次修订相应指令，就ETS在应对“碳泄漏”和支持可再生能源技术研发或者部分地区和产业的低碳化转型等方面加以改善。
  随着欧盟2019年底以来持续推进2030年气候和能源转型政策框架，修订ETS，特别是使其市场作用能够匹配欧盟不断提升的减排目标，成为ETS进一步改革的最大动力。此外，欧盟制定及推进旨在应对“碳泄漏”的碳边界调节机制（CBAM），推动他国排放密集型企业强制性参与ETS体系，购买配额来为其“出口”到欧盟的排放付费，也很大程度刺激ETS的持续演进。
  欧盟机构、成员国以及欧盟产业界不断就制定新的ETS改革方案进行讨论和沟通，最终于2022年底取得实质性突破。2022年12月，欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会就ETS改革达成三方协议，涵盖了以下改革内容。一是提出更高行业内减排目标，即ETS覆盖行业至2030年排放较2005年减少62%，而此前目标为43%。同时，欧盟对免费配额分配机制也进行了调整，高效减排企业有望在新体制下获得更多优势，而低效企业将面临配额分配削减的风险。二是支持将海运业纳入ETS体系并修改ETS中关于航空业的规则。三是自2027年起为建筑、道路交通和燃料产业建立全新的、独立的排放交易体系，计划至2030年将上述行业排放较2005年水平减少43%。四是建立“社会气候基金”（Social?Climate?Fund）。该基金准备从ETS收入池中拨出资金，对脆弱家庭、小微企业以及交通运输领域能源消费者提供针对性的补贴，以促进减排进程下的经济和社会公平。五是推动CBAM机制正式达成一致意见。从此次三方协议来看，2019年的《欧洲绿色协议》及2021年“适应55”等气候能源框架中提及的政策方向基本都得到不同程度的贯彻，体现了欧盟以ETS体制促进减排和经济能源转型的政策连贯性。
  欧盟不断推进ETS立法进程。2023年4月，欧洲议会通过围绕“适应55”气候能源一揽子政策框架下制定的多项政策细则，意味着欧洲议会正式批准了此前三方协议的主要内容，并提出将ETS覆盖行业减排62%的目标提前至2026年，推动自2026—2034年逐步削减ETS为企业发放的免费配额，并于2034年彻底停止发放等调整，随后很快由欧盟理事会通过。2023年5月，欧盟正式完成ETS改革的立法程序，正式订立了《修订碳排放交易体系条例》《建立社会气候基金条例》《海上运输排放条例》，并将于2024年正式将上述法令落地。
  碳市场运转良好但仍面临挑战
  从目前来看，欧盟ETS运转效果良好。首先，ETS推进欧盟减排取得突出进展。2021年，欧盟ETS体系覆盖行业的碳排放量已经较2005年启动之初减少了35%，并从2021—2030年间进入ETS发展第四阶段，总排放量上限将以每年2.2%的历史最快速度递减，2013—2021年ETS也创收超过1000亿欧元，并分配用于成员国减排投资项目。其次，欧盟ETS价格机制运作较为有效。在2005年ETS启动后不久，欧盟碳市场曾因免费配额发放过多、金融危机和欧债危机经济冲击等因素，碳排放配额市场供大于求现象严重，价格不断走低，每吨价格一度达到一位数。但此后随着欧盟不断完善机制以及气候能源政策对企业预期的影响增强，碳价格触底反弹呈现稳步上升趋势，在新冠疫情爆发时期依旧处于稳健态势。2022年，欧盟碳价格基本在每吨60欧元以上，大部分时间在每吨80—100欧元的区间内，而今年以来价格则稳定在每吨80—100欧元区间。2023年2月，欧盟碳价格一度超过每吨100欧元，创下历史新高，相关机构认为这一现象显示市场已经为更高价格做出了预期，也将促使企业认真考虑应用CCS等成本较高的碳减排技术。
  然而，欧盟ETS发展仍然面临诸多挑战。一是碳价格高企带来巨大的经济成本压力。由于受到地缘政治危机和供应紧张的持续影响，欧盟是全球受能源危机冲击最严重的经济体之一，本土制造业发展已经遭遇严峻挑战，甚至因成本问题出现大规模的产业迁移现象，而碳价格高企则让企业承担了更为严峻的成本压力。在欧盟更为依赖波动性的国际LNG的背景下，其在电力等领域“补缺”需求将不得不大幅回归煤炭，也意味着整体能源成本随碳市场火爆而居高不下，能源密集型产业已经发出明确警告。欧洲造纸工业联合会总干事乔里·林曼称，碳价格上涨“令许多人感到意外”，并将深刻影响欧盟制造业的竞争力。欧洲钢铁协会则表示，高企的碳价格“令人担忧”，特别是在当前欧盟经济不确定性和脆弱性的背景下影响更为深远。二是碳市场或因欧洲经济不确定性而遭遇更多不确定性。从历史经验看，欧盟ETS曾经因金融危机和欧债危机带来的基本面冲击而面临倒退问题。从当前看，欧盟整体经济受通胀和地缘政治冲击的负面影响正在逐步释放，经济增长下行压力明显，国际货币基金组织和欧洲央行分别预计欧元区2023年经济增长率为0.8%和0.9%，较2022年的3.5%大幅放缓，第一大经济体德国甚至可能陷于0.1%的经济衰退，欧洲制造业减产和经济活动趋缓态势仍在持续，都可能减弱碳市场的需求动力。
  延伸阅读》》》
  国际碳市场发展概览
  气候变化是当前全人类需要共同面对的重要议题，通过减少温室气体排放以应对气候变化已经成为国际共识。碳排放权交易市场（简称碳市场）作为重要的市场化减排工具，受到越来越多的关注。
  国际碳行动伙伴组织（ICAP）《2022年度全球碳市场进展报告》显示，截至2022年1月，全球正在运行的碳市场共25个，位于33个司法管辖区，包括1个超国家机构、8个国家、19个省和州以及6个城市，并有22个碳市场正在建设或考虑中，主要分布在南美洲和东南亚。目前，碳市场已覆盖全球17%的温室气体排放，全球将近1/3的人口生活在有碳市场的地区，参与碳排放交易的国家和地区的GDP占全球总GDP的55%。
  全球发展较为成熟的5个碳市场，分别是欧盟碳排放权交易体系（EU?ETS）、新西兰碳市场（NZ?ETS）、区域温室气体减排行动（RGGI）、美国加利福尼亚总量和交易机制，以及韩国碳市场（K?ETS）。
  欧盟碳排放权交易体系于2005年正式启动，是目前全球规模最大、启动最早且最成熟的碳市场。欧盟碳排放权交易机制覆盖了30多个国家，历年成交量和市场价值均占到全球碳市场总量70％以上。
  新西兰碳市场于2008年启动，是大洋洲唯一正在运行的碳市场，其以农业为主的产业结构导致NZ?ETS是目前唯一覆盖林业部门的碳市场，并计划最早于2023年将农业排放纳入NZ?ETS。
  美国目前仅在州一级建立区域性的碳市场，包括区域温室气体减排行动（RGGI）（2010年）、加利福尼亚总量和交易机制（2012年）、马萨诸塞州对发电排放的限制（2018年），以及俄勒冈州总量控制与交易体系（2022年）。RGGI是美国第一个强制性温室气体排放体系，覆盖美国东北地区11个州电力部门的排放。加利福尼亚总量和交易机制于2012年启动，并于2014年与加拿大魁北克省进行连接，成为北美最大且全球最严格的区域性碳市场之一。
  亚洲地区内，日本、韩国较早开始探索碳市场机制。日本于2010年启动东京碳市场，且于2011年启动埼玉县碳市场，两个城市级别的碳交易体系之间可连接。韩国碳市场于2015年启动，发展较为成熟，是东亚第一个全国统一的强制性排放交易体系，也是目前全球第三大碳市场。来源：ICAP《2022年度全球碳市场进展报告》