美国加州油气法简介之十五•政治和经济效应(图)

　　[中国石油报2014-05-07]美国加利福尼亚州早在19世纪60年代便出现了油气资源开发活动。早期的油气开发因为缺少专门法律约束，出现了哄抢油井、行贿贪污、寻衅斗殴等种种社会问题和经济问题。为此，加州政府在1915年制定了第一部油气资源法，对油气资源的申请、开发、销售等行为进行系统规范。此后百年间，加州政府一直围绕油气资源行业的发展，针对油气开发行为的技术进步、环保责任、税收、产权类型等，颁发并持续修订了系列法律文件，构成了系统完整的油气资源法律体系。加州油气法的实施，直接推动了加州油气资源行业的良性发展，对加州政治稳定、社会安全发挥出积极作用，显现了其政治效应和经济效应。

　　“合作+监督”推动行业发展
　　油气行业是加州经济体系的重要组成部分，加州政府从油气开发中所获得的收益，在加州财政收入中占有较大比重。根据加州油气法，收益主要来自两个方面。一是面向内陆油气田从价计征的资源物产税、销售税等。因为采用从价计征方式，加州政府的收入和油田公司的经营效益、油气产品价格紧密相关。这也促使加州政府对油气田公司监管采取了“合作+监督”的管理模式，并通过调整油气价格、权益率等经济措施积极鼓励油气公司采用新技术、新方法，提高油气产量。二是沿海油气田的租赁费。加州油气法规定，近海油井的产权属于加州政府，由矿藏资源管理局代表政府将油气田开发权出租给油气公司，油气公司需向政府缴纳资源费、矿藏权益费等税费。相较于会因油气价格而产生波动的内陆油井税费，近海油井的租赁收入是稳定且可估算的。加州矿藏资源管理局在十多年前估算过管理局成立后征收到的费用：根据合同规定的油气资源红利为1.9亿美元，在沿海和北加州天然气等矿藏权益费收入为1.4兆美元，在长堤地区矿藏权益和资源费收入为4.5兆美元。
　　立法公开获得各方尊重
　　加州政府以油气价格调整影响油气行业，也有失败的教训。20世纪70年代，为了缓解阿拉伯国家石油禁运导致的美国石油危机，加州政府根据联邦政府要求，制定了新旧两个不同的油价。新油价鼓励开采新油藏和采用二次、三次驱油技术及稠油开采，旧油价适于现有的油藏和油井所生产的油气。政策的出发点无疑是借此推动油气公司技术更新、产业升级，但由于新旧油价价差较大，很多油气公司采用鱼目混珠的方法，把“旧油”当做“新油”销售，使得油价市场一片混乱。虽然后来大部分涉案油气公司受到了处罚，但这一事件造成的结果是油价迅速下滑，石油公司利润锐减，部分油气公司破产，负面影响长达10年之久。
　　现代立法赋予社会各利益群体、各阶层平等参与政治社会的机会，给予他们积极影响政治决策的能力，被认为是法治社会的核心原则之一。加州油气法的每一次修订都由油气公司、加州政府、科研人员和社会普通公众等共同参与和论证。正是由于公开的立法过程，油气法才获得了各利益群体的尊重和执行。
　　“压裂法”在争论中通过
　　目前，加州政府与民众面临两项与能源有关的“博弈”：一是对油气井内的油气层水力压裂和酸化处理，二是对二氧化碳的捕捉和固存项目。
　　加州新近的油气立法是《油层激化和水力压裂法》。此法案在一片争论声中通过。对于这一立法，加州政府和监管局考虑的3个主要问题是：一是加州深层的蒙特利页岩的巨大储量，给加州带来重大的商机和丰厚经济收益，对美国能源安全也有益。二是此法案有很重要的防范目的，法案可以给监管局在相关方面很全面的咨询，对救灾和长期规划等有很大的帮助。三是新法案的主要监管对象是对低渗透率油气层和页岩油气层的水力压裂，监管对象也包括对低渗透率油气层进行的较大型酸化处理和酸化压裂，而钻井和完井后的例行酸化处理等常规作业则不受新法案监管。
　　开发深层页岩油气，必须采用水力压裂和酸化处理，会影响到地下水安全，所以必须要加强监管。这种监管会增加油气公司的开发成本，也会成倍增加油气监管局的工作任务。与此同时，很多公众、民间环保人士和科研工作者反对采用压裂方法开采油气。因为水力压裂作业后的水处理、压裂裂缝的走向、注入水的水流方向都有很大的不确定性，可能造成深层水源污染，其对地层的破坏还可能引发地震。因此，政府、油气公司、环保人士对油气田开发的注水压裂有着各自不同的立场和诉求。目前，加州油气监管局已经开始按照试行的《油层激化和水力压裂法》进行监管。
　　至于对二氧化碳捕捉和固存项目的批准和执行，还未有定论。尽管加州能源需求和消费较高，但作为沿海地区，海风的调节使其空气质量优良。加州内陆盆地空气质量稍逊，但也能够为民众所接受，加上加州严格的环保措施，加州空气极少有雾霾现象。因此，加州对二氧化碳的捕捉和固存项目的批准和执行并不十分重要，而且经济收益并不大，甚至有民众反对的声音。