【专家视点】BP绿色低碳能源发展思路分析

　　[中国石化新闻网2016-11-04]
　　摘要：成立完全独立的管网公司不适合目前我国天然气产业发展现状。而管网公司的输送与销售业务分离和第三方公平公开准入才应是当前天然气管网改革的现实选择。
　　尽管传说中的油气体制改革方案将于年底出台，但目前仍有诸多问题悬而未决，引发外界争论。尤其是天然气管网环节，更是多重矛盾和利益冲突的交汇点，关乎此轮改革成败，争论很多。总的看，存在“现成派”与“改革派”两种观点。一种观点是我国天然气管网仍处于起步阶段，现成的管理体制适合目前天然气管网发展阶段和特点，不能“仅仅为了改革而改革”。另一种观点是天然气管网已成为制约我国天然气产业发展的一大瓶颈，目前亟需进行改革。而“改革派”按照改革力度划分为“激进式改革”和“渐进式改革”，前者主张将管网直接从石油企业中拆分出来，组建单独的管网公司，一步到位；而后者主张应“循序渐进”，按照分步实施的方法实现管道独立运营，发挥规模经济效应，提高资源利用效率。
　　对于天然气管网体制改革，首先要像习近平总书记指出的那样，“改革要奔着问题去”。即必须坚持问题导向，突出重要领域和关键环节，切实解决好制约天然气行业发展的体制机制性障碍。那么，首先得分析目前我国天然气管网到底存在哪些亟待解决的问题？也就是要回答“为什么改革”的问题。
　　天然气管网有三大问题亟待解决
　　目前我国天然气管网体制中存在诸多问题，但总的来说，目前有三大问题亟待解决：管网投资建设、第三方开放及价格机制。
　　管网投资建设：投资主体单一，已建成管网里程严重不足，与管网运行相配套的储气调峰设施建设滞后。目前国内天然气管网大型干线和支干线工程主要由国内三大石油公司投资建设，区域内支线主要由三大石油公司和地方资本投资建设，仅中石油一家建设投资就占天然气管网总投资的70%以上。尽管管网投资建设不足已阻碍天然气生产供应，但民营天然气企业仍难以进入管网投资建设，致使我国天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放，不仅管网建设的规模、速度跟不上发展需求，管网投资建设的效率和效益也有待提高。与此同时，由于储气、调峰价格机制缺失，储气库建设成本无法通过价格传导出去，管网运营者缺乏加快储气库建设的经济激励，导致目前我国储气调峰设施建设滞后，储气能力较弱。
　　第三方开放：不同企业、央企和地方之间管网的互联互通比较少，天然气管网向第三方公平开放不足。由于我国天然气生产和输送业务一体化，三大石油公司的管网主要用于运输自产自销的天然气，为固化垄断格局，缺乏管网开放动力。虽然2014年国家出台了《天然气基础设施建设与运行管理办法》、《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出了明确规定，但现实情况是，中国石油仅在有剩余运输能力时向第三方零星开放，管网开放程度不足。中国石化、中国海油仅个别管道开展代输业务，延长集团尚未开展代输。即使有企业在海外组织到气源，也难以通过管网进入国内市场。此外，由于管网运营控制权掌握在国有油气生产企业手中，其他市场主体所处的市场地位不平等，谈判力明显不足，这种严重失衡的市场竞争格局，严重阻碍了民营企业组织气源的积极性。可以说，目前我国天然气主干管网、省级管网和液化天然气（LNG）接收站尚未真正实现向第三方公平开放。
　　价格机制：天然气管网运输定价机制不合理，有待进一步优化。我国目前的管输定价存在几方面的问题：一是管输成本不透明。天然气管输成本根据管道工程投资、预计输量计算，但油气企业上游中游垂直一体化管理，财务不独立，成本核算相对复杂，政府难以掌握真实成本。二是管输价格结算复杂，差别大。既有按中国石油内部价结算的单线单价，也有干线用户和支线用户结算价格不同的“干支非同价”，还存在合资管线费用高于独资管线费用的现象。三是价格调整机制缺失。管输价格一经价格部门核定即长期固定，难以反映天然气用户结构的多样性和市场实际情况的变化。四是管输价格相对过高。目前我国管输定价采用12%的投资回报率高于国际水平，折旧年限远低于国际水平，这种人为核高的管输价格，不仅造成目前以管网补销售的严重交叉补贴，更提高了无管网业务的其他市场主体进入竞争性天然气业务的价格壁垒。五是输配环节层级过多，收费过高。目前很多地方存在天然气中间输配环节过多、收费过高、层层加价等问题，导致输配费用占整个天然气终端销售价的比重过高。根据能源咨讯机构安迅思的数据，在浙江省工业天然气销售价格成本组成中，气源价格只占39%，国网的管输费占24.79%，省网管输费占5.41%，城市配气费占30.76%。
　　不宜成立完全独立的管网公司
　　在厘清问题之后，接下来就得寻找解决办法。其实，不仅在我国，国外发达国家在天然气管网改革过程中也面临同样的问题。
　　各国结合自己的实际情况，采取不同的改革路径，最终形成不一样的管网模式。例如，法国采取的是“输配合一、统一运营”模式，这种模式的优点是便于政府统一规划管网建设，缺点是缺乏竞争和信息不对称，政府无法获得企业各环节的真实成本，难以核定合理价格。英国采取的是“输配分离，输气管网独家经营”模式，该模式优点是天然气生产、输送和销售分开，生产和销售为竞争性环节，充分引入竞争，输气、配气环节因其自然垄断特性，独家经营效率更高。缺点在于这种模式有效实行的先决条件是：上游生产和下游销售环节充分竞争，天然气管网无歧视公平接入，要有强有力的独立监管机构。而美国采取的是“输配分离，输气管网多家竞争”模式，该模式的优点是有利于实现公平接入和加快管道基础设施建设，同时降低信息不对称，提高管道运营效率。缺点是可能导致重复建设，部分管道因不饱和运行而提高运营成本。而且这种模式必须要有完善的规划和强有力的监管与之配合。
　　纵观上述发达国家天然气管网改革路径可以发现，天然气管网的管理模式自身并无优劣之分，但模式的选择要与各国天然气管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应。此外，我国天然气管网改革路径选择还要与我国的社会主义市场经济基本制度、石油国有企业的性质相适应，还要考虑改革成本的高低、面临的风险和难度以及改革路径的可操作性等众多因素。
　　之前对于天然气管网改革，有观点建议应参考电网改革，将三家石油公司天然气管网等资产整合，成立国家管网公司或多家独立的管网公司。成立完全独立的管网公司看上去很美，但真正实现起来难度太大：
　　第一，作为上市公司，投资者关系的处理使