促进新时代新能源高质量发展

  [中国经济网2022-06-21]
  通过一揽子政策支持措施，重点解决新能源“立”的问题，有助于更好发挥新能源在能源保供增供方面的作用，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系
  深入挖掘需求响应潜力、推动新型储能快速发展等举措，有助于全面提升电力系统调节能力和灵活性，促进新能源高水平消纳，保障电力可靠稳定供应
  能源是经济社会发展的基础和动力源泉，对国家繁荣发展、人民生活改善和社会长治久安至关重要。前不久，国务院办公厅转发国家发展改革委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》），围绕新能源发展的难点、堵点问题，在创新开发利用模式、构建新型电力系统、深化“放管服”改革等7个方面完善政策措施，为我国如期实现碳达峰碳中和奠定坚实的新能源发展基础。
  近年来，我国以风电、光伏发电为代表的新能源发展成效显著，装机规模稳居全球首位，发电量占比稳步提升，成本快速下降，能源结构调整和减碳效果逐步显现。与此同时，新能源开发利用仍存在一些制约因素，比如电力系统对大规模高比例新能源接网和消纳的适应性不足、土地资源约束明显等。《实施方案》强调“先立后破、以立为先”，即通过一揽子政策支持措施，重点解决新能源“立”的问题。此举有助于更好发挥新能源在能源保供增供方面的作用，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。
  扩大新能源开发利用规模，确保“立得住”。截至4月底，我国新能源发电装机规模约7亿千瓦，占全国发电总装机的29%。锚定到2030年我国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上的目标，《实施方案》从加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设，促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展等4个方面，提出了新能源开发利用的举措，推动全民参与和共享发展。针对新能源规模快速扩大面临的土地资源不足等约束，《实施方案》进一步强化新能源发展用地用海保障，通过明确用地管理政策、规范税费征收、提高空间资源利用率、推广生态修复类新能源项目等措施，推动解决制约新能源行业发展的用地困境。一系列切实可行、具备操作性的政策措施，将有效降低非技术成本，为新能源又好又快发展保驾护航。
  保障新能源安全稳定供应，确保“立得稳”。去年底召开的中央经济工作会议提出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。风电、光伏等新能源具有间歇性、波动性的特点，大规模、高比例并网后，给电力系统的安全稳定运行带来较大挑战。《实施方案》明确，要加快构建适应新能源占比逐渐提高的新型电力系统。加大煤电机组灵活性改造、水电扩机、抽水蓄能和太阳能热发电项目建设力度，深入挖掘需求响应潜力、推动新型储能快速发展等举措，有助于全面提升电力系统调节能力和灵活性，促进新能源高水平消纳，保障电力可靠稳定供应。
  推进新能源科技创新与产业升级，确保“立得好”。经过多年发展，我国已经形成较为完善并具有一定优势的新能源产业链体系。以风电为例，通过高塔架、新材料应用、精准测风等技术创新，我国风电发电效率相比10年前有较大提高，推动成本显著下降。未来，新能源要提高行业竞争力，全面实现平价无补贴甚至低价市场化发展，仍需强化创新驱动，进一步提高发电效率、降低发电成本。无论是推进高效太阳能电池、先进风电设备等关键技术突破，加快推动关键基础材料、设备、零部件等技术升级，还是推动退役风电机组、光伏组件回收处理技术和新产业链发展，遵照《实施方案》引导，实现全生命周期绿色发展，在提升技术创新能力、保障产业链供应链安全、提高国际化水平等方面继续发力，确保新能源产业实现健康有序发展。
  发展新能源，是实现未来可持续发展的必然趋势。当前，我国正在推进建设总规模4.5亿千瓦的大型风电光伏基地，加快分布式新能源发展。统筹发展和安全，坚持先立后破、通盘谋划，确保《实施方案》落地见效，我们定能在确保能源安全供应的前提下，有效促进新能源实现高质量发展，推动我国从能源大国向能源强国不断迈进。
  今年以来，受新冠肺炎疫情持续及俄乌冲突的超预期影响，全球能源市场不确定性增加，形势愈发严峻复杂和动荡，煤炭、油气价格居高不下，给我国能源“保供稳价”带来新挑战。在此背景下，如何保障国内能源安全可靠供应和价格的基本稳定？本期《石油时评》与您共同关注。
  抓住四个重点?在能源转型中更好实现保供稳价
  2021年以来，国际能源价格持续大幅上行，今年6月中旬，国际原油价格已在120美元/桶左右波动。国际能源价格持续大幅上涨叠加俄乌冲突等因素，我国能源保供稳价工作面临较大压力。
  当前我国能源供应面临的挑战
  一是地缘局势不稳使能源保供工作面临更大的不确定性。我国是能源消费大国和能源进口大国。2021年，我国原油进口量5.13亿吨，进口依存度超过70%，天然气进口量1675亿立方米，进口依存度超过40%。受俄乌冲突等因素影响，今年以来国际油气市场动荡加剧，价格持续大幅上涨。在我国油气进口量大、进口依存度持续提高的情况下，我国能源保供工作也面临更大的不确定性。
  二是在全球能源结构转型的背景下传统化石能源投资下降加大了化石能源增产难度，也加剧了短期能源保供稳价的压力。全球正处于能源结构转型过程中，各国普遍把逐步降低传统化石能源的比重作为能源政策的目标，能源企业也积极推进能源结构转型，普遍加大新能源、可再生能源的投入，而逐步减少对传统化石能源领域的投资。2020年疫情冲击时国际能源价格大幅下跌进一步抑制了传统能源企业的投资能力，近几年传统能源领域投资不足抑制了供给能力的增加，这也是本轮国际能源价格大幅上涨所面临的特殊性，也进一步加大了石油、煤炭等传统化石能源产品保供稳价的难度。
  三是进口依存度高与经济下行压力增大叠加对做好能源保供稳价提出了更高要求。能源价格周期性的大幅波动长期存在，但同此前几轮国际能源价格处于高位时相比，当前我国油气的进口依存度明显更高，国际能源价格大幅上涨对国内能源价格的传导和影响也更为迅速。特别值得关注的是，今年以来受地缘政治冲突，国内疫情多点散发等因素影响，我国经济下行压力增大，企业承担高成本的能力明显减弱，这对能源保供稳价也提出了更高要求。
  做好保供稳价?要充分发挥已有优势
  一是国内能源生产仍有潜力，这是能源保供稳价最重要的基础条件。我国是能源生产大国，2021年我国一次能源生产总量43.3亿吨标准煤，煤炭、天然气都具备增产的潜力，增加国内能源供应仍有潜力是我国能源保供稳价最重要的基础。
  二是结构调整不断推进为中长期的能源保供稳价创造了有利条件。随着经济结构持续优化带动能源利用效率不断提升，我国万元国内生产总值能源消费量由2015年的0.63吨标准煤/万元下降到2020年的0.55吨/万元，这也意味着能源价格上涨对国民经济的影响相对减小。从能源供应结构看，非化石能源在一次能源生产总量中的比重由2015年的14.5%提高到2021年的20.3%，能源利用效率的提升和供应结构的持续优化有利于提升中长期保供稳价的能力。
  三是随着能源行业改革、市场体系建设和价格改革的深入，市场主体通过库存调整和商业储备等方式也在积极应对国际能源市场波动带来的冲击，随着能源价格市场化改革的推进，市场主体管理价格风险的意识、能力也不断增强。
  四是应对各类突发情况也具备一定的物质基础和体制优势。我国曾经经历过受极端恶劣天气等各种因素影响对能源需求和供应的短期冲击，在应对各种原因造成的能源供应紧张问题过程中，始终坚持底线思维，不断强化基础能力建设和相应制度建设，如建立了石油储备制度，储备规模也逐步提高，这为我国当前做好能源保供稳价工作奠定了较好的物质基础和制度保障。
  妥善施策?保障能源安全和物价稳定
  保障能源安全和物价稳定，既要正视面临的严峻挑战，更要看到我国能源发展、结构调整和行业改革持续深化带来的有利条件。多措并举，更好保障能源安全和价格总水平的基本稳定。具体来说，就是要抓住“四个重点”。
  一是发挥好煤炭的兜底保障作用。在国际原油价格处于历史高位，发挥好煤炭的兜底保障作用不论对保障安全还是对稳定价格总水平都具有重要意义。要立足我国能源结构以煤为主的基本国情，充分释放先进产能、大力推动煤炭清洁利用。通过核增产能、扩产、新投产等，努力实现煤炭增产增供。还要充分认识到我国煤炭资源分布不均衡的特点，高度重视加强煤炭流通体系建设，不断增强煤炭运输和储备能力，提高煤炭供应链的效率和稳定性。
  二是更加重视通过市场化的方式增强保供稳价能力，发挥价格机制在调节供求方面的积极作用，做好重点行业和低收入人群的能源保供稳价工作。借鉴各国调控能源价格的实践，还是要坚持能源价格市场化改革的基本取向，重视发挥价格机制在调节供求方面的积极作用，同时做好对受能源价格影响大的公益性行业和低收入群体的保障工作。在当前能源价格较高的情况下，要稳定长协价格确保民生用煤需要；进一步研究完善成品油价税政策，更好应对高油价的挑战；完善对公共交通等受高能源价格影响大的公益性行业及低收入群体的补贴政策。
  三是继续深入推进能源行业改革，为能源结构转型和产业高质量发展奠定制度基础。从全球能源结构演进的历程看，成为全球主力能源产品必须同时兼具规模性、经济性、清洁性和安全性的特征，其中，规模性是经济性的基础，而一种新的能源产品对传统能源产品的替代一定是发生在传统能源产品处于高价的时候。比如，2000年至2008年国际油价的持续上行刺激了非常规油气资源的勘探开发和新能源、可再生能源的快速发展，而非常规油气资源和新能源投资规模的迅速扩大、产量的不断增加又极大改善了各种能源产品的供求关系，2008年国际金融危机后国际油价大幅回落，2011年煤炭价格也从高位大幅回落。因此，在新一轮国际油价处于高位的时候，要更加重视深入推进能源行业改革，持续优化能源行业市场准入条件，更好发挥价格机制的作用，为非常规油气资源和各种新能源的开发利用奠定制度基础。
  四是积极推进建立节能型的经济结构，促进产业升级，从根本上提升保供稳价能力。从国际油价大幅波动的历史看，在国际油价处于高位时，通常也是最有利于各国推进产业升级和提高能效的好时机。比如，在第一次石油危机后，日本、美国等国家都出台了许多能源方面的政策和法案，以促进节能（节油）技术的应用、提高汽车燃油效率标准等。日本在第一次石油危机后进行积极的结构调整和产业升级使日本在第二次石油危机中受到的冲击显著低于其他西方国家，受益于燃油效率高日本的汽车出口在高油价的1980年还达到610万辆的新高。虽然日本国内石油需求高度依赖进口，但由于日本的人均能耗只相当美国的50%左右，高能源价格对日本物价的影响显著低于美国，如今年4月美国的CPI同比涨幅高达8.3%，日本的CPI同比涨幅只有1.5%。因此，在当前国际能源价格高企的时候，我国应更加重视推进结构调整和产业升级，在增强经济发展后劲的同时，也有利于从根本上提升应对高油价的能力。（邓郁松?国务院发展研究中心市场经济研究所）
  立足国内?立足国情?立足长远?立足改革
  多措并举做好保供稳价工作
  去年冬季以来，全球能源市场跌宕起伏，价格持续高位宽幅震荡，并引发大宗商品价格全面跟涨，美国、欧洲等发达国家和地区正经历着近几十年来最严重的通货膨胀。2022年5月份，美国CPI环比上涨1%、同比上涨8.6%，创1981年12月以来的最大值，其中能源、食品价格分别环比上涨3.9%、1.2%，同比上涨34.6%、10.1%，是推升上涨的主因。欧洲的情况大同小异，5月份欧元区通胀率按年率计算达8.1%，创历史新高，其中能源价格同比上涨39.2%，也是推升上涨的主因。面对日益严重的全球性通胀，没有哪个国家可以完全置身事外，保供稳价已成为各国政府的重要政策选择。
  我国作为能源生产、消费和进口大国，供给短缺是最大的能源不安全，必须着力提高能源自主供给能力。2021年我国一次能源生产总量43.3亿吨标准煤，同比增长6.2%；能源消费总量52.4亿吨标准煤，同比增长5.2%，能源自给率82%。但是，我国石油和天然气的对外依存度较高，受国际能源市场的影响较大。还要看到，我国中东部地区能源消费量占到全国的70%以上，生产量占比不足30%，重要的能源基地主要分布在西部地区，长期以来形成了“西电东送、北煤南运、西气东输”的能源流向格局。国内能源保供不只是“总量”的平衡，还需要保持区域性、结构性、季节性平衡，提高能源供应的可及性、稳定性、连续性、价格可承受性。
  立足国内?把能源的饭碗端在自己手里
  我国地域广阔，无论是陆上海上、还是常规非常规能源资源潜力较大，特别是可再生能源资源十分丰富，有条件提升国内能源生产供应能力。今年1-5月份，国内生产原油同比增长4.1%，进口原油同比下降1.7%；生产天然气同比增长5.8%，进口天然气同比下降9.3%；发电3.2万亿千瓦时，同比增长0.5%，其中火电下降3.5%、水电增长17.5%、核电增长4.5%、风电增长9.5%、太阳能发电增长12.9%，国内能源生产供应稳定增长。
  下一步，要切实稳住存量，挖掘煤炭、油气的生产潜能。特别是在油气方面，坚持“常”“非”并举、海陆并重，加快推进储量动用、老油气田稳产、新区产能建设，保障持续稳产增产。今年，国内石油产量回升到2亿吨水平并较长时期稳产，2025年天然气产量达到2300亿立方米以上，储气能力达到550亿—600亿立方米。同时，要规模化、高质量发展增量，把风、光、水等清洁能源供应体系建设好，大力推进风光水火储一体化和源网荷储一体化，打造多能互补、融合发展、协同保障模式。
  立足国情?稳住煤炭安全托底基本盘
  鉴于我国以煤为主的能源资源禀赋、目前火电占到总发电量的70%以上、新能源短期内难以担当保供重任的实际，需要继续发挥好煤炭的保供“压舱石”和兜底作用，积极释放先进产能。今年的目标是年内再释放产能3亿吨/年以上，日产量达到1260万吨以上，确保用电安全。1-5月份，国内规模以上煤炭企业生产原煤同比增长10.4%，进口煤炭同比下降13.6%。目前，统调电厂电煤库存达到1.59亿吨以上，可用天数增加到32天。
  下一步，要优化煤炭产能布局，集中力量建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，完善煤炭跨区域运输通道、集疏运及储备体系，增强煤炭跨区域供应保障能力。持续优化煤炭生产结构，以发展先进产能为重点，布局一批资源条件好、竞争能力强、安全保障程度高的大型现代化煤矿，强化智能化和安全高效矿井建设，增强弹性供应机制。统筹电力保供和减污降碳，根据发展需要合理建设先进煤电，保持系统安全稳定运行必需的合理裕度，加快推进煤电由主体性电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型。
  立足长远?做到有保有压
  2012年以来，我国单位国内生产总值能耗累计降低30%，能源利用效率显著提高。据测算，“十四五”期间，单位GDP能耗降幅每扩大1个百分点，每年可减少能源消费0.5亿吨标准煤以上，相应减少二氧化碳排放1亿吨以上。目前，我国国内单位GDP能耗约为OECD国家的3倍、世界平均水平的1.5倍，下降空间较大。
  下一步，要坚持区分情况、有保有压，避免“一刀切”的保供稳价。重点遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展，严格控制不合理能源消费。大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”；持续推进北方地区冬季清洁取暖，推广热电联产改造和工业余热余压综合利用，鼓励公共机构、居民使用非燃煤高效供暖产品，提升终端用能低碳化电气化水平；积极推动新能源汽车在城市公交等领域应用，到2025年新能源汽车新车销量占比达到20%左右。在全社会倡导节约用能，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，引导形成简约适度、绿色低碳的生活方式。
  立足改革?统筹好保供稳价与产业发展关系
  能源既是重要的生产要素，又是重要的产业和行业，维护好能源产业链、供应链的可持续发展，是保障能源安全的基础。能源保供稳价，既要依靠政府“有形的手”进行调控，发挥好能源中长期合同的作用，更要重视发挥好市场在资源配置中的决定性作用。当前，制约国内能源行业发展的深层次矛盾，迫切需要用市场化改革去破解。其中，燃煤发电电量要能进入电力市场，通过市场交易在“基准价+上下浮动”范围内形成上网电价，理顺价格和利益机制。
  下一步，要突出完善煤炭与煤电市场化价格机制衔接，引导煤炭价格稳定在合理区间，让电力价格更加合理地反映电力供需和成本变化，形成“能跌能涨”的价格体系。发挥期货市场发现价格、套期保值、管控风险方面的优势，为国内能源保供稳价服好务。利用大规模新上能源项目的时机，拉动国内投资、扩大内需、吸纳就业、稳定税收，促进市场繁荣和经济增长。在这方面，能源央企发挥着国家队的骨干带头作用，是增强能源产业链供应链稳定性和应对风险能力的主力军。同时，建立健全能源保供稳价的激励约束机制，落实好财税、金融、税收等支持政策，帮助缓解电力企业资金压力。要以构建全国统一大市场为契机，着力疏通堵点卡点，畅通运输通道，确保不因国内循环不畅造成价格波动。（吕建中?中国石油国家高端智库研究中心专职副主任、学术委员会秘书长）
  充分利用衍生品市场?促进油气保障能力提升
  目前，国际油气市场正在从供应宽松向供应偏紧转变，面临油气供应潜在能力不足和价格上升动能难消的严峻挑战。如何充分利用商品衍生品市场和金融衍生品市场，发挥其风险管理工具作用，加强对油气供应的风险敞口管理，在合理的价格区间内筹集更多的油气资源保障经济社会发展基本需求值得深思。
  在认识层面，应正确认识衍生品市场的功能作用，建立完善的风险管理制度。衍生品为参与者提供了价格风险管理工具，以降低价格波动对经济效益和企业稳定运行造成的影响。随着衍生品市场的发展，其运行渐趋受到供求基本关系之外其他诸如货币政策、资金流动性、市场预期、投资者情绪等诸多因素的综合影响，供求关系变化对商品定价和汇率等基本品的影响退居到了衍生品市场运行的最底层，这增加了基本品价格的波动。再加之衍生品市场运行所特有的保证金制度为市场参与者提供了杠杆功能，从而增加了市场参与者的风险，一旦市场出现剧烈变动而仓位控制不当或者风险管理不到位，极易引发巨亏风险，偏离利用衍生品市场进行价格风险管理的初衷。因此，应充分认识到衍生品市场在为参与者提供了价格风险管理工具的同时，也增加了其面临的风险暴露。这就要求从事衍生品交易的参与者必须要先行建立完善的风险管理制度、衍生品交易决策机制和操作规则，以及压力测试流程和应急处置预案，将合理有效控制仓位和增强市场突发事件应对放在突出位置，在管理风险的同时做好风险管理，严格坚持市场中性和套期保值原则，紧密结合实际需求开展衍生品交易。
  在操作层面，应客观分析企业生产运行的实际情况，充分识别所面临的风险敞口，灵活利用衍生品市场所提供的工具，探索建立衍生品组合操作工具箱，根据经营需求变化和市场变化采取综合性操作，在优先提升供给资源保障能力的同时力争降低供应成本。
  一是加快建立市场化油气资源池。增强油气供应保障能力是油气企业的重要使命。目前，我国石油对外依存度超过70%，天然气对外依存度超过45%，在推进“双碳”过程中，天然气作用凸显，对外依存度有进一步升高的趋势，这使得中国的油气供应将受到国际市场变化的深刻影响。对于国内油气企业而言，加大国内勘探开发力度，保持产量稳步增长，应作为国内油气供应资源最基础的基本底线保障。同时，客观上需要加大对国际油气资源的筹集力度。一方面，要将从事海外油气勘探开发业务所生产的油气作为供应国内市场的第二层次的基本资源保障，致力于通过优化国际油气贸易运行运至国内市场，满足国内经济社会发展的能源需求。另一方面，通过提升国际油气贸易参与度，在全球范围内加快建设油气远洋运输船队和油气储运基础设施布局，建设油气实体资源池，掌握更多可以灵活运营的国际油气资源，增强对国内市场供应的弹性，强化增量保障。与此同时，探索应用国际油气期货、期权、远期等市场所提供的不同合约品种，结合国内市场油气需求和资源供应计划，建立市场化的虚拟资源池，按照“亦交割则交割，亦交易则交易”的原则，在增强虚拟资源池转化为实际资源供应能力的同时，降低油气资源实际供应成本。
  二是充分利用衍生品市场降低采购供应成本。目前，在国际油气贸易中，已经形成了与布伦特、WTI和迪拜原油期货，以及美国亨利中心天然气价格、英国国家平衡点天然气价格等挂钩的定价体系，具有较高的价格透明度。同时，在国际性商品交易所都上市了多个油气衍生品交易品种，以及不同时间的合约品种，这为国际油气贸易的参与者实施价格管理创造了条件。对于国内采购企业而言，一旦达成采购交易，在未实际收货前仍将面临市场变化引起的价格变动风险。因此，有必要通过相应的商品衍生品市场开展交易，对所面临的价格风险进行管理。企业应根据采购合同和交货时点，以及交易价格等实际情况，识别确定相应的风险敞口和价格变化所带来的影响，制定科学合理的交易策略，经批准后以套期保值为基本原则具体实施交易。但是，严格的套期保值意味着锁定一个企业能够接受的较为合理的价格或价格区间，而不能完全享有市场波动所可能带来的交易性收益。如果从尽可能大的降低采购成本的角度考察，实际上意味着要及时捕捉市场变化的契机，紧随市场波动周期开展较为频繁的交易操作，可能一定程度上不能严格遵循一对一的套期保值原则。这就要求企业管理层和决策层适当提高风险容忍度和风险承受能力，给予衍生品交易更大的弹性空间，允许在某个特殊时点或特殊时期更大的期现持仓比例，并在交易保证金等方面给予更多的支持。
  三是充分利用金融衍生品市场有效管理资金支付。在国际油气贸易中，总体上采用了美元定价、结算和支付的方式，也有部分交易以欧元进行结算和支付。这无疑使中国企业在支付国际油气采购价款时面临汇率风险。如果人民币兑美元或欧元汇率出现贬值，则同样金额的采购价款需要用更多的人民币购汇支付，将增加向国内市场供应油气的成本。因此，油气企业有必要充分利用金融衍生品市场，采取远期、掉期、互换等衍生品工具对拟支付的国际油气采购价款进行汇率风险管理，尽最大可能降低汇率波动对实际采购成本可能产生的负面影响，降低人民币实际支付金额。在此基础上，综合国际油气贸易货款结算的客观需要，充分利用货款收支的时间差、货币收支的汇率差，以及国际资金市场运行的利率差，有针对性地采取合适的金融衍生品工具对所面临的资金风险进行有效管理，通过提高资金运营效率和效益降低融资成本、资金占用成本和货款实际支付成本。
  总之，当前国际油气市场正在经历新的动荡，油气稳定供应面临新的挑战。在我国油气对外依存度居高不下的状况下，油气企业应将在国际市场筹资充分的油气资源放在突出位置，在此基础上，有效采取综合性措施降低油气供应的实际成本。为此，油气企业应高度重视衍生品市场高度发达的现实，坚持转变认识和制度先行，增强对衍生品市场风险中性的客观认识，合理提高风险承受能力，通过积极参与衍生品市场交易加快包括虚拟资源池在内的国际油气资源池建设，掌握更多的可供资源，增强保障油气供应的弹性。同时，注重利用市场波动捕捉有利交易时机，通过商品衍生品交易开展价格风险管理，持续降低油气资源池综合平均采购成本；通过金融衍生品交易开展汇率风险等金融风险管理，提高资金利用效率和降低油气贸易价款支付的实际成本，切实提升充分利用国际衍生品市场增强国内油气资源保供稳价能力，将油气供应成本控制在合理区间范围内。（冯保国?能源战略学者）